지방자치와 교육자치의 통합을 위한 로드맵

이혜숙(서울시정개발연구원)

1. 지방자치와 교육자치의 관계(현재)

    ○ 교육행정과 일반행정이 분리 운영되고 있음.
    ○ 학교교육에 대한 법적 권한과 책임은 시․도교육감에게, 평생교육에 대한 법적 권한과 책임은

        시․도지사에게 있음.          
    ○ 시․도 교육․학예에 관한 사항의 심의․의결기관이 이원화됨.
    ○ 지방자치단체장 및 시․도 교육감의 직선제가 실시됨.
    ○ 지방교육재정의 재원 구성은 국가부담, 지방자치단체 부담, 자체수입임.

2. 이원화로 인한 문제점

    ○ 지방자치단체장이 지방교육에 대한 결정에서 배제되고 있음. 
    ○ 일반행정기관과 교육행정기관의 분리로 인한 비효율 발생
    ○ 회계의 분리․운영으로 교육재정의 확보에서 어려움
       ※ 교육비특별회계로 운영됨 
    ○ 시․도 단위(광역) 중심의 지방교육자치의 실시로 지역에 맞는 교육 실시에서 지장 초래
    ○ 학교교육과 평생교육에 대한 권한과 책임 주체가 달라, 일관된 교육정책 수립에 애로

3. 교육자치와 일반자치의 통합 전 단계(현 단계 대안)

    ○ 현재 상황에서 교육자치와 일반자치를 통합하는 데는 무리가 따를 것으로 보여, 통합으로

        가기 위한 사전 절차 또는 단계가 필요함.
    ○ 2010년 6월 2일의 지방선거에서 2006년 개정된 ‘지방교육자치에 관한 법률’에 의거해 처음으로

        교육의원이 선출되고, 시․도의회에 교육상임위원회가 구성되어 의결기관의 일원화가 마련되

        었음. 그러나 여전히 집행기관은 이원화되어 있음.

  3-1. 연계‧협력안: 시‧도에 교육국을 설치하는 방안 
    ○ 교육‧학예에 관한 집행기관인 교육감은 존치시키되, 지방자치단체에서 주민의 교육지원,

        평생교육, 인적자원개발에 대한 요구를 반영하기 위해 현재의 교육지원 업무를 담당하고 있는

        부서를 확대 개편하여 교육국을 설치함.

  3-2. 절충안: 시‧도교육감과 시‧도지사를 러닝메이트로 선출

4. 교육자치와 일반자치의 통합

    ○ 교육자치와 일반자치의 통합은 주민에 의한 통제와 참여의 원리를 구현할 수 있으며, 
    ○ 교육행정의 효율성 및 중복 투자의 방지와 더불어 지방에서의 일관된 교육정책을 수립하여

        추진할 수 있으며, 또한 지방 나름의 특색있는 교육을 만들어 갈 수 있을 것으로 기대됨. 
    ○ 단기적으로는 교육감 주민 직선방식을 시‧도지사와의 러닝메이트 방식으로 변화시켜 나갈

        필요가 있고, 중‧장기적으로는 지방교육행정과 일반행정이 통합되어 지방자치의 원리를

        구현하고 동시에 교육자치도 실현될 수 있는 방향이 되어야 함. 
    ○ 통합을 추진할 경우 의결기관, 집행기관, 조직(인사), 재정 부문의 통합을 고려해야 함.

  4-1. 의결기관
   □ 광역단위: 시․도의회
    ○ 단기안: 지방의회에 ‘교육상임위원회’를 두고 교육안건에 대한 전결권 부여
         - 개정 지방교육자치에 관한 법률 제4조에 의한 바와 마찬가지로, 시․도의회에 교육에 관한

           심사․의결권을 부여함. 
         - 시․도의회 교육상임위원회는 종전의 교육위원회의 일부 교육안건에 대한 전결권(제11조 1

           항의 6호~11호)을 가짐과 조례안, 예산안 및 결산, 사용료 등의 부과 징수 등의 일부 안건

           (제11조 1항의 1호~5호)은 본회의 의결로 확정함.

    ○ 중장기안: 지방의회에 ‘교육상임위원회’를 두되 본회의 의결을 갈음하게 한 사항을 폐지하고

        본회의에서 의결
         - 본의회의 의결권을 존중하여 지방의회에서 교육에 대한 심사와 의결을 함. 
         - 교육상임위원회를 ‘특별’ 상임위원회가 아닌 지방의회 내의 다른 상임위원회와 같은

           상임위원회로 설치
         - 지방의원으로 교육위원회를 구성함.

   □ 기초단위: 시․군․구의회
    ○ 시․군․구의회가 기초지방자치단체의 교육에 관한 사항을 의결하는 최고기관으로,

        시․군․구의 교육 관련 예산 및 청원 감사 및 행정감사 권한을 가짐. 
    ○ 기초지방의회에 교육상임위원회를 구성하며, 교육상임위원회는 별도의 교육의원으로

        구성하지 않으며 일반의원으로 구성함.

  4-2. 집행기관

    ○ 지방자치단체장인 시․도지사 및 시․군․구의 장이 지방의 교육․학예에 관한 사무를 집행하도록

        하여, 지방행정 안에서 지방교육행정을 수행함.

   □ 광역단위: 시․도지사 - 교육부지사․부시장

   1) 선출방식
    ○ 단기안: 시․도지사-교육부지사(부시장) 러닝 메이트제 직선
         - 러닝 메이트제의 도입으로 교육의 전문성, 특수성, 자주성을 고려하여 교육 사무를

           관장하는 교육부지사(부시장)을 직선함.
         - 러닝 메이트제는 어느 한 쪽이 임기를 채우지 못하는 경우에 보궐 선거의 문제가 발생할 수

           있어 이에 대한 대비 필요함.

    ○ 중장기안: 지방의회 동의를 얻어 시․도지사가 교육부지사(부시장)를 임명
         - 시․도지사가 교육 전문가 중에서 교육부지사(부시장)를 인선한 뒤 지방의회의 동의를 얻어

           임명
         - 교육부지사(부시장)는 교육의 전문성을 고려하여 일정한 자격 조건을 갖춘 전문가 중에서

           선발 할 필요가 있음
           (교육경력 3년 이상, 비정당인 등의  자격조건을 검토할 필요).

   2) 조직
    ○ 교육부지사(부시장)를 두어 교육 관련 사무를 관장하게 함. 
    ○ 교육부지사(부시장)의 교육 사무는 지방교육자치에 관한 법률 제20조의 교육감의 관장사무

        외에 영유아 보육, 직업교육 및 인적자원개발 관련 사무를 관장하게 함으로써, 지방교육에

        관한 총괄 조정할 수 있는 기능을 부여함. 
    ○ 교육부지사(부시장) 산하 조직으로 교육 경영기획실을 두고 그 밑에 학교교육국과

        고등․평생교육국을 두어 교육 사무를 처리함.

                                                   [그림 1] 시․도 조직

   □ 기초단위: 시․군․구의 장-부시․군․구의 장
    ○ 시․도교육청의 하부행정기관에 불과한 180개 지역 교육청을 시․군․구에 통합하여

        기초자치단체에서 교육자치가 이루어지도록 함.

   1) 선출방식
    ○ 시․군․구의 장이 교육 전문가 중에서 교육부시장(부군수, 부구청장)을 인선하여

        시․군․구의회의 동의를 얻어 임명

   2) 조직

                                                   [그림 2] 시․군․구 조직

  4-3. 인사

    ○ 교원 : 공립학교 교원의 신분은 국가직 공무원으로 하되 교원의 인사권은

                 교육부지사(부시장)의 제청에 의해 지방자치단체장이 임용함.

    ○ 교육행정직
         - 교육전문직은 학예, 학무, 고등․평생교육 관련 사무를 담당하고, 기타 시설 및 관리 등의

           업무는 일반 행정직 및 기능직이 담당함. 
         - 교육의 전문성을 요하는 교육과정 편성, 운영, 장학 등의 업무는 현행과 마찬가지로

           교육전문직이 담당하도록 법률로서 정함.

  4-4. 재정과 회계

    ○ ‘교육비특별회계’로 운영하여 안정적인 지방교육재정 확보
         - 지방교육재정의 안정적인 확충을 위해 일반회계에 편입하지 않고 교육비특별회계로

           운영하여, 교육재정 축소에 대한 우려를 불식시킴.
          ※ 일반회계로 운영하는 방안도 검토 필요
    ○ 교육재정 확충을 위해 내국세의 20%를 상향 조정
         - 내국세의 20%를 상향 조정함과 동시에 지방자치단체간 재정자립도에 따른 교육에서의

            지역간 격차를 지방교육조정교부금을 통해 보정해 나감. 
         - 지역간 격차는 지방교육재정교부금을 통한 방법 외에 지방교부세를 통한 조정도 커

           이를 활용한 재정 운영이 필요함.

5. 추진 로드맵

         - 의제 설정을 위한 토론회 개최
         - 관련 법률 검토 및 개정: 지방교육자치에 관한 법률, 지방자치법, 교육법,

           지방교육재정교부금법 등 
         - 조세 조정 등
         - 기타: 통합 준비 위원회 구성 등